ENTREVISTA MAURICIO DUCE JULIO: REFORMA A CARABINEROS
Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales y Diplomado en Docencia Universitaria, Universidad Diego Portales. Máster en Ciencias Jurídicas, Universidad de Stanford, Estados Unidos.
Área de especialidad: sistema procesal penal de adultos, errores del sistema de justicia penal y sus causas, reformas a la justicia penal y civil, proceso penal juvenil.
1. ¿Cómo piensa que debe resolverse el tema de la paridad de género en una eventual reforma a Carabineros?
R: He participado en propuestas específicas que han planteado este tema. En mi opinión, dentro de un cierto plazo, que hay que avanzar hacia un sistema de ingreso paritario y más diverso en general que el actual. Carabineros, como una forma de resolver la seria crisis de legitimidad que tiene hoy día y de generar un contacto más estrecho y un trabajo conjunto con la comunidad, requiere ser reconocido también por la comunidad como una institución que se parece a la sociedad en su conjunto, y eso supone una integración que tienda hacia una paridad de género y también diversa en todos los estándares y patrones, o sea, gente de distintos colores, distintas apariencias, etc.
También creo que sería valioso para la institución que se vea así. De hecho, esto forma parte de propuestas que se han realizado para la reforma a Carabineros. Hay una propuesta de la comisión del gobierno que según recuerdo plantea un estándar de 30% a un cierto plazo. Yo participé en cambio, en una comisión que funcionó en el Senado -que se ha llamado la Comisión Harboe- y creo que no pusimos un estándar de porcentaje, pero la idea, por lo menos mía, es que debiera tenderse a un ingreso cercano a la paridad.
2. Contexto y estado de los diferentes proyectos existentes actualmente en el Congreso con respecto a la reforma a Carabineros de Chile.
R: Cuando asumió el gobierno de Piñera, se planteaba en su programa de gobierno que había que iniciar un proceso de modernización a Carabineros y, cuando partió se conformaron varias mesas transversales de trabajo en diversas áreas para hacer propuestas que implementaran alguna de las ideas que él tenía en su programa. Montó lo que se llamó el Acuerdo Nacional por la Seguridad Pública. En esa mesa yo participé. Estaba conformada por gente del mundo político y muy pocas personas (tres o cuatro) vinculadas a un perfil técnico los que fuimos invitados a participar. Ahí se hizo un conjunto de propuestas concluyendo que había que realizar una reforma importante de las policías y, en especial, Carabineros. Esas propuestas se entregaron en julio de 2018 al presidente y se tradujeron en los meses siguientes en la presentación de dos Proyectos de Ley que hoy día están en el parlamento desde el año 2019. Uno se llama Proyecto de Modernización de Carabineros y otro que es un Proyecto de Especialización preferente a las policías.
Sin embargo, entre medio sucedió la debacle que ha tenido Carabineros. Si tú me preguntas yo quedé bastante disconforme con el alcance de las propuestas del Acuerdo Nacional por la Seguridad Pública y, en particular, con los dos proyectos de ley presentados porque, en mi opinión, no había sólo que encargar un proceso de modernización sino uno de reforma más profunda. Además, en todo este período se fue produciendo hechos como el fraude que ya existía y que motivó la propuesta de Piñera de modernizar, pero luego vinieron los casos “Huracán”, “Catrillanca”, luego el estallido social y éstos hicieron más presente que nunca que las reformas a Carabineros tenían que ser de mayor profundidad. No bastaba con una simple modernización, sino que lo que había que alcanzar era una reforma, un cambio mucho más profundo y por eso se generaron esas nuevas instancias: una a cargo del gobierno que fue la comisión que funcionó en Interior liderada por el ministro Blumel que emitió un informe en marzo y, otra que trabajó en el Senado de perfil más bien técnico y transversal que trabajó con los senadores de la comisión de seguridad encabezada por el senador Harboe que hicimos una propuesta en enero.
Ahora lo que hay es que el gobierno tomó el bastón (hay bastante confluencia entre ambas propuestas de reforma), se iba a montar un esquema para iniciar este trabajo de reforma y el ministro Blumel publicó en marzo de 2020 en El Mercurio una columna hablando que no bastaba con la modernización, sino que se necesitaba una reforma, pero con el límite que no podía ser una refundación.
En las últimas semanas la reforma ha estado paralizada obviamente por la situación de la pandemia, pero yo creo que puede haber otras razones y, están dando vuelta estos dos proyectos que vienen del proceso anterior a este nuevo esfuerzo, que en mi opinión deben ser revisados significativamente. El proyecto de especialización (lo expuse en el Senado hace unas semanas) no hace sentido a la luz de los desafíos que ambas propuestas de reforma están planteando. Es un proyecto que se queda corto, que no sirve mucho. Hay que reexaminarlo por completo. El proyecto que se denominó de modernización que lo que hace fundamentalmente es establecer nuevas herramientas de gestión y de planificación estratégica, mayor control de la autoridad civil, algunas cuestiones de ética y control interno, tiene que ser revisado profundamente para mejorar alguna de estas propuestas de cambio y se puede trabajar sobre su base para los objetivos más profundos planteados en el proceso actual.
3. Respecto a la paridad: ¿se conocen cifras en cuanto a paridad entre los oficiales y entre los suboficiales?
R: En el contexto del estado en que se encuentran los proyectos señalados uno de los temas pendientes precisamente es ingreso y formación donde todavía no hay proyecto y donde ambas propuestas vienen con proposiciones. La paridad es un tema clave que hay que ahondar.
En cuanto a cifras creo que actualmente es alrededor del 15% la integridad femenina en Carabineros. Pero no se acota aquí, también lo que tú ves es que la progresión en la carrera policial de las integrantes mujeres tiene techo. Históricamente los puestos más importantes de gestión institucional operativa no han estado a cargo de las mujeres. Ahora se ha abierto más el ámbito, pero normalmente las ponían en las cabezas de las unidades de familias y de niños. Roles que tradicionalmente se asignan a mujeres que por así decirlo no responden a entender que el espacio que debe ocupar la mujer en la dirección de cualquier institución en el Estado chileno tiene que ser completamente igualitario al de un hombre. No hay ninguna razón para que no sea así. Entonces no es sólo un tema de números (que en la actualidad es muy pequeño), sino que, de la aspiración de la carrera, hasta donde pueden llegar y cuál es la proyección que tendrán. Es decir, permitir que sean opciones de carreras con iguales opciones entre géneros.
4. ¿Le parece conveniente mantener una formación diferenciada entre Oficiales y Suboficiales?
R: Creo que es una cuestión que revisar. Es una de las premisas sobre las que históricamente en Chile se ha configurado Carabineros y, en mi opinión, yo preferiría que fuera distinto. Las directrices de la comisión donde yo participé apuntan también en esa dirección. Una policía más meritocrática en su interior, es decir, donde tú puedas ir dándole en el tiempo un proceso de formación que permita a quienes van destacando acceder a los cargos de dirección y reforzados con formación específica para eso que no proviene necesariamente del ingreso. Ahora, este es un cambio bien estructural que supone medirlo con bastante cuidado, pero yo creo que hoy día, estos dos escalafones tan diferenciados en términos de capacitación, ingreso y posibilidades de desarrollo profesional debe modificarse. Esto no es 100% aceptado por todos. Son temas que hay que debatir más.
5. La distinción señalada anteriormente, ¿puede verse como división de clases o castas, lo que resulta vulneratorio a los DDHH?
R: No sé si vulneratorio de los DDHH, creo que sí es un tipo de configuración de otra época. Carabineros tiene casi 100 años y esto corresponde a esa época muy a la copia de los modelos de organización militar y yo creo que estas son las premisas que en una sociedad democrática como la actual hay que volver a pone sobre la mesa. Es un problema de diseño copiado de una estructura que no se condice con los tiempos actuales. Debiésemos mirar otras policías donde tus posibilidades de ascenso respondan a los méritos y obvio que reforzado por capacitación. Pero hoy en día si entregas capacitación inicial de cuatro años a unos y a otros solo de un año, por ejemplo, es obvio que a quien le diste el año no tiene las competencias para asumir algunas responsabilidades que exigen los cargos directivos que hoy tienen los oficiales. Pero esto debe repensarse por completo y, en mi opinión, yo creo que no es la forma más eficiente, genera desigualdades evidentes que debiesen ser corregidas. Yo soy partidario de ir por esa línea. Pero no lo pondría como un tema de DDHH necesariamente.
6. Para una verdadera accountability, en Carabineros: ¿debiera ser esta externa a la institución y cómo diseñarla?
R: Hay que distinguir aquí lo fáctico de lo normativo. Hoy el problema de excesiva autonomía y falta de rendición de cuentas es un problema fáctico y no normativo, pero hay también un conjunto de leyes que establecen una suerte de situación de autonomía que me parece que hay que revisar, tanto en las normas internas de Carabineros como potencialmente de otro tipo. Pero el principal problema fundamentalmente ha sido fáctico y es que la autoridad responsable que es el Ministerio del Interior no ha cumplido históricamente un rol relevante en el control y exigencias de la rendición de cuentas ni ha tenido las capacidades técnicas para hacerlo. La razón (en esto hay consenso en las dos comisiones) es que el Ministerio del Interior cumple una función sumamente compleja, es como jefe de gabinete en nuestro sistema político y por tanto normalmente la contingencia lo come en términos de las funciones más secundarias que ha tenido. Por tanto, el consenso en las dos comisiones es que en la gobernanza del sistema de seguridad supone probablemente una autoridad que esté un poco más alejada de esta contingencia, de ser jefe de gabinete político, y tenga una función más específica como es la gobernanza del sector de seguridad y tenga las competencias técnicas para poder exigir y controlar. Hoy lo que ocurre es que Carabineros te llena de datos y las capacidades técnicas actuales del Ministerio del Interior hacen imposible supervigilar la información.
Esto era evidente en materia financiera y el caso “pacogate” fue una muestra dramática de este punto, pero también se replica en las otras dimensiones del trabajo policial. Por lo tanto, esto es una cuestión no solo de potenciar una unidad en el Ministerio del Interior, sino que habría que pensar en un Ministerio de la Seguridad con capacidades reales de cumplir con este rol. Esta accountability tiene que venir rodeada no sólo de una autoridad civil con más fuerza y más capacidad técnica. Esto implica muchas complejidades, entre otras, porque en Chile no tenemos mucha capacidad técnica en materia policial y, por lo tanto, por ejemplo, lo que nosotros propusimos (yo lo he propuesto varias veces) es que ocupemos los recursos del Ministerio de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación que se dedican a becas para empezar a formar gente afuera en gestión policial de manera tal que tengamos profesionales que tengan las herramientas para cumplir las funciones que el Estado y la sociedad civil requieren. Hoy, hay suficientes fondos de investigación de todo tipo donde debiéramos generar competencias en la capacidad e instalarlas en la sociedad civil. Hay un desafío de formar una comunidad que cumpla esta función de controlar efectivamente.
Luego hay que revisar un conjunto de reglas de rendición de cuentas y publicación de estadísticas. Hoy Carabineros es una de las instituciones que más reclamos recibe en temas de transparencia y que tiene mas reclamos acogidos por el Consejo para la Transparencia porque tiende a dar poca información, poco oportuna y ahí tenemos que hacer correcciones importantes y esas pasan también en términos de su propia capacidad de producir cifras y datos. Entonces, hay que ver qué rol cumple la sociedad civil también en el control. Aquí hay una estrategia compleja, pero pienso que parte con cambiar la gobernanza del sistema de seguridad y probablemente se logre a través de crear un Ministerio de la Seguridad que tenga como una de sus funciones, la relación de la rendición de cuentas y de control de la autoridad policial de manera tal de que la policía esté, ya no sólo jurídicamente, sino que fácticamente sujeta a la autoridad civil que es lo que corresponde a un Estado democrático.
7. Con los debidos resguardos. ¿Hay algún modelo a nivel mundial a imitar?
R: En materia policial no hay una única receta. Tampoco vale mucho la pena copiar un solo modelo. Hay muchas experiencias, de distinto tipo y estos van a depender de los objetivos que como sociedad nos impongamos. Cuánto queremos descentralizar a la policía, cuánto queremos avanzar hacia un modelo de una única carrera y no una en dos escalafones, cuánto queremos una institución más diversa, más paritaria, cuánto más o menos militarizada. A partir de cada una de estas definiciones de policías descentralizadas, de policías que han logrado una integración diversa, de policías que trabajan con mucha proximidad a las comunidades, etc., depende de definiciones básicas que a su vez dependen de acuerdos políticos y técnicos a que lleguemos en Chile, uno puede salir a buscar experiencias que nos entreguen algunas luces.
Pero no es algo que miremos un modelo como por ejemplo el de los canadienses y lo copiemos. Hay 4 o 5 definiciones gruesas que se tienen que tomar y sobre esa base tenemos que ver qué modelos nos pueden orientar a partir de experiencias positivas y en eso hay de todo. Pero también, hay mucha experiencia y, particularmente en América Latina, de fracasos con estos procesos de reforma. La policía no es tan fácil de cambiar y por eso se requiere que la autoridad a cargo del proceso, primero se lo tome como una reforma de Estado, no sólo de un gobierno, sino que, de varios gobiernos, como ocurrió con la reforma procesal penal, que se configure un esquema de trabajo para la reforma que sea robusto y permita sostener técnica y políticamente un esfuerzo a mediano y largo plazo. Y mi preocupación hoy es que tenemos muchos anuncios, muchas comisiones, pero no está pasando nada con la configuración de cómo se va a llevar esto adelante y, en mi experiencia, habiendo trabajado en la reforma procesal penal, esto es clave para que avance. Cómo se lleva adelante el proceso. No basta la buena voluntad de cambiar porque un temor presente en muchos en la actualidad es que después de la pandemia esto quede nuevamente debajo de la alfombra y estemos de nuevo 30 años sin hacer cambios sustantivos.
8. Dado el carácter corporativo y jerarquizado de Carabineros y en general de todas las instituciones, ¿se ve alguna posibilidad de reformar o proponer un sistema de denuncia entre pares? Una suerte de Controller, que reporte a los altos mandos o al poder civil.
R: Este es uno de los temas claves de la reforma y yo creo que es uno de aquellos en que se puede avanzar con más rapidez. Por ejemplo, lo que dice relación con el sistema de ingreso y formación, por su naturaleza, toma más tiempo ya que son cambios estructurales y se implementan gradualmente. En cambio, la instalación de un sistema de control de los abusos policiales más robusto y transparente es algo en que se puede avanzar rápidamente. En mi opinión sería ideal que tengamos junto con robustecer y establecer procedimientos más claros y controlados a nivel interno, la creación de sistemas de control externos. De hecho, en la comisión en que trabajó el ejecutivo, la que encabezó el ministro Blumel, planteó la creación en el Ministerio del Interior o de la Seguridad si es que avanzamos en un nuevo esquema de gobernanza de una unidad a cargo de los abusos policiales y, por tanto, las denuncias se presentarían allí.
A mí me parece que, al menos, algo de este tipo podemos hacer. Hay experiencias comparadas que indican incluso la participación de ciudadanos en los cuerpos de control de ciertos abusos policiales, tal vez no tanto en algunos casos como modelo de un tribunal, sino más bien como sistemas que analizan los patrones sistemáticos de abusos y proponen cambios al interior. Entonces, yo creo que se debe avanzar hacia reglas más claras, más transparentes, y en algún nivel con controles externos porque la evidencia que disponemos ahora es que ni los procedimientos son claros y transparentes y el hecho que sea solo interno establece incentivos perversos en términos de las consecuencias y conclusiones que tienen estos sumarios.
9. ¿Es importante que la reforma a Carabineros no quede suspendida a pesar de la pandemia?
R: Así es y hay voluntad hoy día en la clase política de avanzar a un cambio significativo de Carabineros. He participado de varias reuniones en el Senado y he visto que tanto en la oposición como en el gobierno hay voluntad de avanzar. Están las bases para construir un acuerdo y si bien es cierto no se le puede poner la misma prioridad que hubiera tenido sin la pandemia y no se puede avanzar con la misma rapidez, sí es necesario ir dando algunos pasos claves que yo veo con un cierto temor que no se han dado. Entiendo que el gobierno está sumamente complicado hoy por la crisis sanitaria, más complicados de lo que ellos mismos esperaban.
Pero la comunidad de especialistas que hemos participado de esto estamos empezando a mirar con cierta cautela y decepción el hecho de que no se ha avanzado y cumplido con los compromisos que la autoridad dijo que iba a cumplir en este período para poder llevar adelante este proceso. Entendiendo que los ritmos van a ser distintos, que muchos de estos cambios también toman períodos largos, por ejemplo, el tema paritario hay problemas de infraestructura, sanitarios, de selección, hay que pensar bien cómo vamos a formar, a configurar la carrera, todo esto puede ser con tiempo, en programas de implementación gradual. Hay que buscar soluciones técnicas que permitan que se haga bien.
Pero no podemos darnos el lujo de no hacer nada. Estamos en un momento bisagra en que todo este impulso inicial que se ha presentado desde el estallido social hace un par de meses se empieza a ver medio difuminado y no vaya a ser que nos vuelva a pasar lo mismo que pasó durante todo el inicio de transición democrática, que Carabineros fue un lugar donde no se quiso mirar ni tocar.
Entrevista preparada por M. Soledad Alonso y Marco Antonio Lillo
Abogados de LOT