ENTREVISTA MAURICIO DUCE: LA URGENTE Y POSTERGADA REFORMA A CARABINEROS DE CHILE
Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Diego Portales. Máster en Ciencias Jurídicas, Universidad de Stanford, Estados Unidos. Profesor titular Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales.
1. La última vez que te entrevistamos acerca de la reforma pendiente a Carabineros planteaste que debía dársele prioridad a pesar de la pandemia. Ahora han estallado nuevas coyunturas que encrisparon los ánimos, ¿no hay suficiente compromiso de la clase política?
R: Creo que quien tenía que conducir el proceso que era el gobierno, no dio los avances que él mismo se había comprometido en este período. Recordemos que a fines de enero la Comisión del Senado, denominada "Comisión Harboe", entregó un informe con propuestas de reforma policial y luego, a mediados de marzo, la Comisión que armó en forma paralela el Ejecutivo, también entregó su informe con recomendaciones y ambos informes resultaron bastante coincidentes. En ese contexto el ex ministro Blumel anunció que se iba a iniciar el trabajo de reforma a Carabineros, se creó la Comisión para la Reforma a Carabineros integrada por altas autoridades: Ministerio Público, Contralor, Ministros de Estado, Director General de Carabineros, etc., pero el paso que había que dar, que era obvio y que fue anunciado por el ex ministro Blumel en una editorial que publicó en el diario El Mercurio en abril, era que se crearía una Unidad Coordinadora para la reforma de Carabineros emulando un poco lo que había sido la gestión del cambio de la Reforma Procesal Penal, que también tuvo una Unidad Coordinadora en el Ministerio de Justicia. Ahora sería una Unidad en el Ministerio del Interior que era fundamentalmente un equipo técnico que iba a llevar adelante la bajada de todas estas propuestas que, naturalmente son generales, a proyectos específicos, a transformaciones administrativas y gestionaría el avance de este proyecto porque obviamente la comisión conformada por altas autoridades no está en el nivel operativo, no puede estar en el día a día.
Desde que se anunció esto a principios de abril, no pasó nada. Salvo, hace unas semanas, justo antes de que explotara el caso del Puente de Pío Nono, se anunció que se crearía la Unidad Coordinadora antes del 15 de octubre y esto ocurrió la semana pasada, es decir, se apuró la cosa, pero básicamente lo que tuvimos fueron seis meses completos de inacción que, en mi opinión, reflejan la poca voluntad política del gobierno de efectivamente haber avanzado en una reforma profunda. Creo que más bien ellos se confiaron en ciertas reformas administrativas que comenzó a hacer Carabineros y en dos proyectos de ley que ya habían presentado el año pasado, pero que son tributarios del Acuerdo Nacional por la Seguridad Pública del 2018.
O sea, hay una responsabilidad importante del gobierno y, por otra parte, la oposición tampoco ha tenido claridad para haber ido presionando adecuadamente a propósito de la tramitación de estos otros dos proyectos.
2. ¿Cómo piensas que debemos enfrentar la situación actual que vive el país con la policía uniformada teniendo en cuenta la polarización que vivimos mientras se trabaja en la Unidad Coordinadora?
R: Esto es más bien gestión política. No es mi área de mayor especialidad. La solución al problema de la policía y de Carabineros es de mediano y largo plazo. No hay ninguna vara mágica que vaya a resolver esto a corto plazo y, por tanto, lo que se tiene que hacer, en mi opinión, es dar una señal muy clara de que se va a iniciar este proceso de transformación profunda. La autoridad no la ha dado con claridad, veremos qué sucede con la Unidad Coordinadora, allí debiera haber una señal y, luego desde el punto de vista de la gestión de los recursos policiales, debiera haber una vocación mucho más clara por la transparencia, por la rendición de cuentas, por ejemplo, frente a hechos como los de Pío Nono.
En vez de esperar hasta el día siguiente a mediodía para emitir una opinión, la autoridad política debiera, en un caso de alta connotación pública, emitir rápidamente una declaración comunicando que los hechos se van a investigar. No digo que tenga que salir a calcinar públicamente a Carabineros especialmente si los hechos no están claros. Uno lo que espera es que la autoridad política salga a reafirmar el sistema democrático, que los hechos se investigan, que si hay responsabilidades se ejecutarán, dar garantías de que se exigirán todos los antecedentes y, en cambio, como dije lo que hay es silencio de la autoridad política y tres o cuatro versiones paralelas desde Carabineros que generan desconfianza. La autoridad política parece más preocupada de respaldar el accionar de Carabineros que declarar que se trata de un hecho grave, que va a ser investigado, sin perjuicio de que eventualmente resulte que no haya responsabilidad. La autoridad debe tener una posición más transparente y de rendición de cuentas, menos preocupada de sus problemas y conflictos internos con los propios Carabineros y debe dar garantías a la ciudadanía que se tomarán todas las medidas necesarias para evitar que sucedan hechos como estos.
3. ¿Cuáles deberían ser los consensos mínimos para llegar al proceso constituyente en relativa calma? ¿Se tomarán en cuenta los informes que ustedes presentaron anteriormente a principios de año?
R: Hay que ver qué hará esta comisión porque el anuncio decía que tendrá un plazo de 90 días un programa o sea la hoja de ruta y la priorización de los componentes de la reforma. Por tanto, yo entiendo que lo que se pidió en esta comisión no es un nuevo conjunto de propuestas porque estas están aunque pueden ser complementadas y mejoradas. Y debiera ser así, ya que ambas comisiones trabajaron 30 o 40 días para producir algo con mucha menos información de la que se requeriría para estos temas. Hay información que no está disponible, que no fue entregada y todavía se requiere mucha evidencia empírica para orientar algunos de estos cambios. Entonces, yo entiendo que la Unidad Coordinadora no está constituida para elaborar propuestas desde cero, sino que hacer un programa de priorización y de organización de cómo se va a trabajar.
Lo anterior, me genera ciertas dudas, porque la propuesta que nosotros hicimos en su momento, no era para esto, nosotros dijimos que el proceso de reforma a Carabineros que naturalmente tiene que ser considerado como una reforma de Estado que va a tomar una década requiere de un equipo técnico transversal y de mucho respaldo en el Ministerio del Interior que pueda asumir este cambio a largo plazo y, a su vez, pueda producir la información empírica que se necesita, los estudios y las propuestas concretas. No es un trabajo de 90 días, sino un trabajo permanente por varios años más. Por lo tanto no entiendo bien el modelo, si en este plazo van a hacer una priorización. Si ésta no va acompañada de un equipo de trabajo que pueda gestionar este proceso durante muchos años, no va a avanzar, va a pasar lo mismo que ahora, se va a ingresar un proyecto al parlamento y va a quedar dando vueltas. Hay que ver bien que significa esto, qué es lo que exactamente van a hacer porque hasta ahora lo anunciado es poco claro y no necesariamente responde al modelo de lo que fue recomendado a fines de enero y principios de marzo de este año.
4. ¿Podría ayudar en algo el proceso constituyente que estamos iniciando?
R: El proceso constituyente ofrece una oportunidad para fijar un marco. Hoy día las policías sí tienen regulación constitucional y es por tanto, probablemente una pregunta que va a surgir en el debate constituyente sobre si debemos o no incluir reglas que regulen a las policías en la propia Constitución y esas reglas orienten luego las normas legales. Hay allí una oportunidad de fijar principios básicos. Obviamente no se puede tener una regulación detallada, pero también podría ser que no se requiriera un desarrollo constitucional. El carácter militarizado de Carabineros no proviene de la Constitución sino que de su propia ley orgánica constitucional, entonces ahí hay un espacio que puede constituir una oportunidad de fijar unos principios, pero aun es temprano para ver qué profundidad y qué extensión tendrá y, si es que el propio órgano que sea electo lo dejará en la Constitución o prefiere dejarlo a regulación legal y no constitucional.
5. El Ministro del Interior convocó a una comisión para acelerar las reformas a Carabineros. Sin embargo, se refiere a los proyectos de modernización y especialización de 2018. ¿Por qué se insiste en ellos si lo que se requiere es una reforma profunda y estructural? ¿Por qué no se escucha la voz de los expertos?
R: Mi intuición es que el gobierno no quiso en un punto entrar en la complejidad política que le significaba la tensión con los propios Carabineros que no ve con buenos ojos la reforma. Si tú analizas las palabras que declaró el Director General en su comparecencia en la Cámara de Diputados en la Comisión de Seguridad hace pocos días, estas fueron que: "la reforma debía hacerse con Carabineros (concepto apropiado en mi opinión, las reformas de este tipo deben considerar el punto de vista y experiencia de la propia institución), pero luego agregó, además, que debían ser por Carabineros". Estableciendo así que van a reformar lo que ellos quieren, lo que ellos consideren pertinente y eso es completamente inapropiado.
Esto da cuenta del nivel de tensión que hay entre Carabineros y la autoridad política y en algún punto frente a los enormes problemas de orden público que se generaron a partir del estallido del 18 de octubre y, luego probablemente por la pandemia, el gobierno decidió que no quería comprarse esa pelea. No tenía la fuerza política. Estaba muy debilitado. Por otra parte, probablemente hay grupos del gobierno que no tienen la convicción de que este pelea haya que darla, creen que las cosas no están tan mal y eso llevó a que su estrategia en estos meses fuera no hacer nada, por una parte y, cuando eran sacados al pizarrón para decir, bueno pero había un compromiso, ellos tendían a decir, que el compromiso se estaba llevando adelante. Existen estos dos proyectos que fueron un buque insignia para decir que sí, estamos haciendo cosas, pero para quienes sabemos de este proceso esos dos proyectos vienen de una época anterior, que no son los proyectos de verdadera reforma y no conversan adecuadamente con las necesidades de cambio actuales.
Uno de esos proyectos, en mi opinión no sirve nada para esta reforma, que es el proyecto de especialización preferente, así lo expuse en la Comisión de Seguridad del Senado, o sea esto no es una opinión secreta y, he tenido la oportunidad de discutirla con el subsecretario y con todo su equipo en abril del año pasado.
El otro proyecto el de modernización, sí me parece que es un proyecto que tiene más posibilidades de conversar, de dialogar mejor con esta reforma pero que requeriría ser revisado en profundidad para ver que componentes están correctos, cómo se engarzan con los otros elementos de las propuestas que están sobre la mesa.
6. ¿Por qué el proyecto de especialización no sirve para una reforma sustancial?
R: El proyecto de especialización se vende como tal, pero en realidad es una norma programática que dice "se propenderá a una especialización preferente de la Policía de Investigaciones de investigar y de Carabineros de prevención", pero no cambia nada. En la práctica son los fiscales quienes designan a una policía u otra, por tanto hoy tienen perfectamente la posibilidad de designar a la Policía de Investigaciones o a Carabineros y, en parte, se sigue designando a las dos policías por un tema de recursos.
Carabineros tiene una enorme cantidad de recursos investigativos con unidades especializadas, laboratorios, cobertura territorial, etc. Entonces, si tú quieres que las labores investigativas sean asumidas enteramente por la PDI, debieras también, además de una norma programática, incluir una norma mandataroria, y reformas orgánicas que permitan a la PDI asumir todas las cargas investigativas y, los recursos que hoy Carabineros destina a lo investigativo dedicarlos a otras materias. Pero no se toca nada. Si Carabineros va a seguir teniendo OS9, Labocar, etc., bueno van a seguir investigando. Es una norma de especialización que en realidad no especializa.
Pero además solo trabaja en el eje de especialización entendido como prevención e investigación, pero Carabineros es una institución muy polifuncional, que cumple muchísimas más funciones que simplemente investigar o prevenir. Por ejemplo, todo el tema de control de tránsito, control de fronteras, orden público, etc. Por tanto, una discusión moderna de especialización tiene que ver con analizar la polifuncionalidad, y ver dónde tiene sentido que esta policía se especialice.
En consecuencia, este proyecto, es precario en su concepción y en las herramientas utilizadas para esta especialización. Es una norma de buenas intenciones pero que no tiene ninguna implicancia concreta. Y luego, buena parte de los problemas sobre los cuales opera la ley es más bien de falta de coordinación y yo creo que en ese punto, es verdad, hay problemas de coordinación pero la norma o el proyecto asume que este tipo de problemas se supera con una regla legal, y en mi opinión, los problemas de coordinación son operativos fundamentalmente, problemas de cultura entre las instituciones y, por lo mismo, es una visión bastante ingenua de cómo superar problemas profundos de coordinación que se han tenido desde hace muchos años.
Este proyecto de ley además no parece ser una de las prioridades que nos aquejan ahora, por eso es un proyecto que no dialoga bien con el cambio que se requiere.
7. ¿Por qué crees que, en general, la clase política mas conservadora pone el acento en el orden público y en menor medida en los abusos de las policías?
R: Me imagino que es su visión de mundo. El problema es el tipo de visión del orden público que tienen. Para todos el orden público es importante, pero otra cosa es confundir orden público con violencia y con delincuencia. Lo problemático de ciertos sectores conservadores es que hacen una asociación del orden público, violencia y delincuencia y, por tanto, todo problema de orden público es tratado como problema de violencia y delincuencia cuando tal vez en visiones más democráticas, más desarrolladas, el orden público podría ser visto, por ejemplo, como cohesión social, como oportunidad de legitimidad o de trabajo conjunto de la policía y la comunidad.
Pero si se concibe el orden público como ir a reprimir porque cualquier actividad afecta el orden público y es equivalente a violencia y delincuencia, generas conductas como respuestas extremadamente violentas y de fuerza de la policía frente a manifestaciones. No me preocupa tanto que el orden público sea importante, sino más bien la concepción de orden público que reflejan y creo que es una concepción equivocada, tributaria de otras épocas de nuestro país que da cuenta que hay sectores de la derecha que no han evolucionado en los últimos 30 o 40 años.
8. A tu juicio, ¿es importante despejar las dudas sobre los casos de DDHH no esclarecidos?
R: Es muy importante que se investigue y esclarezca al máximo de lo posible. Hay que tener claro que no todos los casos se van a poder aclarar. Lo relevante es pedirle al Ministerio Público que haga su mejor esfuerzo y que con mucha transparencia podamos ver los éxitos y donde hubo fracasos. Afortunadamente en las últimas semanas ha habido conocimiento de resultados exitosos tratándose de algunos casos graves. Es probable que otros no se puedan esclarecer. Ojalá esa información sea transparentemente presentada a la opinión pública para que no existan dudas acerca de que si bien la realidad es dura (no en todos todos los países los delitos pueden ser esclarecidos, de hecho la minoría de los delitos en la experiencia comparada son esclarecidos) lo que importa es que se haga un esfuerzo serio para determinar responsabilidades, comunicar cuando no se hayan podido determinar las responsabilidades y en algunos casos que pueden cumplir un rol paradigmático, que sean un ejemplo, sí podamos hacerlo.
9. Algunos han planteado recientemente que no se formaliza a los manifestantes que atentan contra Carabineros con bombas molotov por homicidio frustrado, ¿es razonable hacer esta especie de emparejamiento de la cancha?
R: Hay supuestos allí que son completamente falsos. A la mayoría de la gente que detienen en protestas sociales no la detienen por lanzar bombas molotov, la detienen por desórdenes públicos, por haber estado en una protesta y, por tanto, es una situación completamente distinta.
Parte del problema es que producto de deficiencias en el manejo policial ha habido muy poca posibilidad de identificar a quienes lanzan bombas molotov o realizan atentados graves contra Carabineros. En esos casos, los delitos por los cuales se persiguen, que han sido pocos, son delitos graves. El problema no es que no se impute por un delito grave, el problema es que no se ha podido identificar a las personas que las lanzaron. Hay ahí una ineficacia del sistema en general.
Debes considerar que la comparación no es razonable ya que se trata de dos situaciones distintas. Cuando tú tienes una persona particularmente identificada con un comportamiento concreto y cuando tienes un hecho pero no tienes una persona identificada. Ese argumento que dio el Director General de Carabineros al comparar y que se replica en las redes sociales parte de un supuesto completamente errado ya que los intenta tratar como si fueran lo mismo. Se trata de hechos diferentes y que, por lo mismo, tienen en razón de esas diferencias fundamentales un tratamiento distinto. No me parece que sean situaciones comparables por una parte, y lo otro, estos "empatamientos" son completamente inoficiosos y en alguna medida bastante estúpidos. En parte son "fake news", la gran mayoría de las personas detenidas no lo fueron por haber lanzado artefactos explosivos a Carabineros. Existen normas penales y no me cabe la menor duda que cuando se atrapa a una persona que está cometiendo un acto grave, en general, se le imputa ese acto grave. Por de pronto, los lanzamientos de bombas molotov aun cuando no esté dirigido a una persona particular, sino el mero hecho de lanzarla a la calle, es un delito grave prescrito en la Ley de Control de Armas.
Se habla con ignorancia y mala fe desde la falsedad para intentar distorsionar la realidad. No se puede comparar un caso donde no hay imputados responsables con un caso donde hay imputado identificado desde la primera hora que se cometió el hecho y, eso tiene que ver con las características particulares del delito, si habían cámaras, era una persona que tenía signos para ser identificada, etc.
10. Se ha pedido la salida del General Rozas, pero ¿hay líderes que sean capaces de hacerse cargo del descontrol que se percibe al interior de Carabineros?
R: La solicitud de renuncia del General Rozas puede ser un símbolo que genere una distensión a nivel político. La pregunta es: ¿qué viene después? Si se va el General Rozas los problemas más profundos de funcionamiento de Carabineros siguen estando presentes. Por tanto, más allá de que pudiera renunciar por otras razones, porque hay que dar señales públicas que habrá un cambio de comportamiento, lo clave es que la conformación del Alto Mando y la selección de un potencial nuevo (a) Director (a) General de Carabineros se pueda elegir a personas que tengan liderazgo y compromiso para formar parte de este proceso de reforma y no se diga más "con y por", sino que con Carabineros, idealmente en un proceso de transformación.
11. Hemos visto durante toda la transición democrática que el Ministerio del Interior no es capaz de controlar a la policía, ¿será posible concordar un Ministerio de la Seguridad como lo has planteado anteriormente?
R: Había bastante consenso político en esto. Es una de las cuestiones donde hay conciencia plena en los dos informes presentados este año con propuestas. El de la Comisión que trabajó en el Senado y que era integrada por senadores transversales desde distintos partidos políticos y, también por la Comisión de gobierno donde el Ejecutivo dijo que esta era una de las medidas que se iban a tomar.
Acuerdo político hay. Obviamente esto hay que bajarlo a un diseño técnico porque significa una cierta reestructuración de lo que se denomina el "centro de gobierno", es decir, con qué funciones queda el Ministerio del Interior y cómo afecta a otras reparticiones también del propio órgano ejecutivo que trabajan cercanos a la Moneda. Se debe bajar el diseño técnico a una propuesta concreta que haga sentido. Siempre hay un riesgo en crear la "ministeritis", o sea, con la sola creación del organismo solucionamos el problema. La idea es que podamos solucionar esto en la medida que se cree un organismo que satisfaga las necesidades de este problema, que en este caso, es contar con un cuerpo técnico, permanente, con proyección de largo plazo. Que esté un tanto alejado de la contingencia política, no como lo está el Ministerio del Interior, que pueda asumir la conducción del desarrollo de la política policial, pero también de las políticas de seguridad del país que es un área deficitaria en general. Tan deficitaria es que la ley del Ministerio del Interior y Seguridad Pública obliga a elaborar un plan de seguridad pública para la gestión presidencial. De hecho los últimos gobiernos han tenido un plan, es decir, han elaborado una carta de navegación en materia de seguridad. En este gobierno, a más de dos años y medio no hay plan de seguridad. Hasta ese punto el tema de seguridad es consumido por las urgencias políticas que supone la gestión o jefatura de gabinete que al final del día representan al Ministerio del Interior. Los temas de seguridad se abordan sólo cuando se enfrenta una crisis y eso es un enorme problema que nuestras políticas de seguridad policiales sólo sean reactivas ante las crisis. Y esto explica porqué estamos como estamos.
12. En tu opinión como experto, ¿cómo partirías enfocando ahora una reforma muy solicitada pero mal entendida?
R: Hay que generar una discusión sobre algunos elementos básicos centrales de la configuración de Carabineros que son los principios básicos sobre los cuales tenemos que ponernos de acuerdo. Tiene que haber un respaldo político transversal y sobre la base de esos principios, que los cuerpos técnicos puedan empezar a desarrollar los proyectos. Primero, ponernos de acuerdo en los principios. Segundo, respaldar completamente el trabajo de estos equipos técnicos, que debieran naturalmente trabajar al alero del gobierno de turno, pero con la proyección que será una transformación de largo plazo y, a partir de ello, podemos priorizar por que lado partir con la proyección.
Me imagino que esto es en parte lo que debiera hacer la Unidad Coordinadora. Lo que tenemos que hacer en lugar de pontificar, es sentarnos a la mesa y persuadirnos para llegar a acuerdos básicos. Se debe tener apertura para estar dispuestos a llegar a distintos acuerdos independiente de las pre convicciones con que cada uno llegue. Se requiere un gran acuerdo nacional hacia donde tenemos que ir y sobre puntos centrales sobre reconfiguración de Carabineros no hemos tenido esos acuerdos, ni hemos tenido esas discusiones, muchas de ellas han estado debajo de la alfombra por falta de voluntad política de haber encarado una transformación en serio.